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肯尼迪政府时期美英对印“空中保护伞”述论
作者:温强 来源:《中山大学学报(社会科学版)》2022年第3期 时间:2022.06.22

  摘 要:从20世纪50年代中期开始,苏联试图借对印军机出售来扩大在第三世界的影响,这直接威胁到英国在印军事主导地位和美英共同的冷战利益,两国不得不重视对印军机援助,但因美国社会对印度不结盟的成见和英国国力式微,美英基本是被动应对。在中印冲突背景下,围绕如何阻滞印苏米格—21战机交易,多大程度上满足尼赫鲁的空防援助需求,肯尼迪力主美英共同对印提供“空中保护伞”,但两国就各自在其中的角色扮演和责任划分争论激烈,最后的妥协方案既难产又短命。这凸显了“空中保护伞”的应急性脆弱特征,也反映出当时复杂、微妙的南亚冷战场域中,美英对印共同但有区别的空防援助责任难以持久。

  美国领导人认为,印度独立之初奉行的不结盟政策亲共特征明显,故将其排除对外军援受援国行列,英国维持着在印军事主导地位。为抗衡赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)上台后印苏军机交易的升温,美国于1960年开启对印军机销售之门,而努力要在广大新兴国家开拓冷战外交“新边疆”的肯尼迪(John F. Kennedy),则游说英国与自己一道加大在印军事介入。1962年,为阻滞印苏米格—21战机交易,美英设想了多种替代办法,同时利用中印关系困境且尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)寻求西方空防协助之机,顺势推出对印“空中保护伞”,两国对印军援在形式上达到一个新的高度。然而,学术界对此着墨不多,特别是对它为何仅有一次实践就不了了之语焉不详。本文将基于美英档案,还原它出台的整个过程,解读肯尼迪政府如何协调美英资源,以对印空防援助为抓手阻止印苏接近,揭示美英妥协背后的激烈博弈,分析其实施效果与预期目标相去甚远的原因,并梳理出它如何逐步销蚀南亚旧有的地缘政治基础,催生新一轮格局转换的隐秘历史细节。

  一、美英对印“空中保护伞”的前奏——重视对印军机援助

  英国1947年结束在南亚的殖民统治后仍与印巴保持着密切的军事联系,冷战初期,美苏并未将南亚作为争夺的热点地区,美国默认英国在印军事主导作用。英国二战时的“喷火”“暴风”战斗机仍为印度空军主力机型。尼赫鲁希望公开倡导不结盟政策,阻止两个超级大国借经济和军事援助、联盟建设、宣传竞赛在次大陆缠斗。然而,他私下认为苏联作为沙俄的继承国,在亚洲确实存在某种安全利益,它关注亚洲似乎说得过去。可见,尼赫鲁尤其希望拒于亚洲之外的超级大国特指美国。他觉得美国与共产主义合作抑或反目,完全源于私利而非道德准则。在多数美国官员和议员眼中,印度国大党对苏抱有显而易见的同情,加之尼赫鲁拒绝公开谴责苏联在匈牙利事件中的军事行动,更给美国主流社会留下印度极度虚伪的印象。独立后10年左右时间里,印度并非美国军援关注和考虑的对象。

  伴随1950年代中期的冷战全球化,英国在亚洲影响力的式微,美国虽提升了南亚在其遏制战略中的地位。但对印度不结盟政策一时仍难以释怀,1954年5月,艾森豪威尔(Dwight D. Eisenhower)将巴基斯坦纳入美国冷战同盟体系。在英国官员看来,美巴结盟后,他们将继续扮演印度主要军需官的角色,向印度空军提供大量装备和训练。这使英国获利颇丰。但赫鲁晓夫上台后在第三世界的战略攻势,让英国在印面临来自苏联的巨大竞争和挑战。他相信如果尼赫鲁既获得了来自苏联的军事帮助,又保持了中立外交,就能让“只有接近西方,印度才能受益”的说法失去吸引力。与美国领导人相比,赫鲁晓夫不强求尼赫鲁在两个阵营中明确挑边,这更让印度领导人感到苏联并非如西方所言,是印度安全的潜在威胁。

  1955年,印度表现出购买苏联最新款伊尔—28轰炸机的强烈兴趣。与英国同类型轰炸机相比,印度认为苏联产品价格优势明显,更易获取,也更易维护。英国首相艾登(Anthony Eden)后来亲自介入,授权以折扣后的低价向印度出售“堪培拉”轰炸机,加之末代英印总督蒙巴顿(Louis Mountbatten)也对尼赫鲁施加个人影响,力陈印度维持英印空军密切合作的好处,印度才最终放弃伊尔—28采购意向。尼赫鲁此番虽答应了英国的要求,可他也致函艾登,印度政府的这一决定并不意味着排除未来从苏联购买军机或其它空军装备的选择。1957年2月,经过一年多的讨价还价,印度与英国签订购买68架“堪培拉”轰炸机的合同。展望英国在印度空军的实际垄断商前景,英国官员既对苏联构成的威胁保持警惕,也对尼赫鲁假苏联之名从英国获利心怀不满。同年6月,当印度表示有意购买英国“霍克猎人”战斗机时,时任英联邦关系大臣的霍姆(Alec D. Home)挖苦道:“我可不希望他们称,除非我们把钱借给他们,要不然就以从苏联购买来敲我们竹杠。”1950年代中期,印度这两次对外军机采购,其实已为西方对印军援投下了浓重的阴影。

  鉴于苏联日益介入对印军援,从第二个总统任期开始,艾森豪威尔认为增加对印援助符合美国利益,能预防数以亿计的印度民众投向社会主义。“为削弱西方在次大陆的地位,苏联正利用印度发展经济和改善防务的渴望,提供大量表面不附加任何政治条件的援助。不可否认,尼赫鲁倡导的不结盟有时会让印度站到美国的对立面。即便如此,美国也应该增加对其第二个五年计划的经济和军事支持,印度发展滞后、防务虚弱很可能导致南亚和东南亚先后失守;而强大的印度将成为取代共产主义在亚洲的成功范例。”可是对艾森豪威尔而言,以增加对印军援来实施对印筑桥想法还需英国的配合,同时克服来自国会的阻力。

  20世纪50年代末60年代初,随着中苏分歧、中印边界争端的持续,英国官员越来越意识到,印度日益看重强化印苏空军联系、空防合作针对中国的战略价值。1960年印苏签署深化全面交流协定,赫鲁晓夫答应尼赫鲁以简化财政条件出售安—12军用运输机,印度飞行员赴苏受训的提议,并提供适用于中印边境山区环境的特种空军设备。为对冲印苏此项军机交易的影响,美国政府反复游说国会后,于同年晚些时候与印度签署对印折价转让29架军用运输机的协议。印度与美苏这两次战机采购具有双重象征意义:其一,它们事实上终止了印度空军首选英国军机的传统;其二,美国首度对印军机出售标志着对印军援限制部分解除,可被视为稍后对印提供空中保护的前奏。

  英国驻印高级专员麦克唐纳(Malcolm MacDonald)报告称:眼看着美苏军机,特别是临界退役的美国军机经过重新涂装,即刻就卖到印度,真可谓物尽其用,还赢得了尼赫鲁的好感。其语调折射出包括首相麦克米伦(Harold Macmillan)在内,所有英国官员对美苏与印度军机交易的羡慕和嫉妒心态,这毕竟冲击了英国对印空军装备供应的实际垄断地位。当然,与赫鲁晓夫不同,美国政府看重美英在印合作。究其缘由,首先是因为遏制苏联符合美英共同利益,试图取代英国在印度空军长期形成的影响弊大于利,处理不当会削弱西方在印度防务心理上业已享有的主导地位。其次,美国承认英国对南亚的认知优于自己,两国对印政策可以互补。凭借积累起来的宝贵历史经验,英国可向美国传授如何在当地制胜的细节,而美国则提供维持西方在印利益所需资金和武器。肯尼迪后来在对印“空中保护伞”问题上拉英国入伙,并力争由其主导的深层次背景之一即在于此。

  美国对印提供军机的态度从无视到重视,完全是出于其欧亚并重战略的确立和地区局势变化,而英国的立场则相对稳定。印度是英联邦重要成员,英国从未将其视为反西方的国家。直到1960年代初,英国仍为印度最大贸易伙伴和主要武器供应商。英国猜测尼赫鲁一定在盘算,他可以通过印苏更紧密的空军联系来强化印度安全,此举并不会冒丧失美英支持的风险。面对印苏空防合作上升的苗头,为阻止尼赫鲁一只眼睛盯着西方,而另一只眼睛总瞟向苏联,美国通常把英国拉到一起进行政策磋商,共同介入与印度的军援谈判。

  肯尼迪上台时,美印友好虽有所增强,但印苏军事交往却未能得到有效遏制。同时,美英在欧洲一体化、中东政策、核战略等领域都存在观点差异,这给两国协调对印空防援助投下了阴影。英国希望强调英镑与美元一起在对印军援中的基础性作用,将两国对印政策潜在摩擦降至最低。誓言开拓冷战“新边疆”的肯尼迪深知英国对英联邦成员的充分了解和影响,所以在对印政策上仍有重要价值。在麦克米伦看来,如果肯尼迪认为英国有能力支持印度,将它打造为在亚洲对抗共产主义,吸引第三世界的榜样,那英国就有机会基于美英特殊关系,最大限度扩大在对印空防援助过程中的话语权,谋求自身利益。  

  肯尼迪借军机出售拉近美印关系的想法面临国内几大障碍。首先,美国社会惯于透过扭曲的文化棱镜来认知印度,认为不结盟既天真可悲又口是心非,痛斥尼赫鲁引进苏联空军装备虚伪无耻;他言必称中立、非暴力,但对克什米尔和果阿却不吝诉诸武力。其次,国会主流意见对此大加嘲讽。“对印低价转让军机只会加强苏联阵营实力,却要我们和盟国买单。况且,印度一再威胁要轰炸美国某些忠实的盟友。”第三,政府内部反对声不断。自美巴结盟以来,在对巴关系上投入重金的国防部担心,接近不结盟的印度势必疏远一个宝贵的盟友,于情于理都说不通。国务卿腊斯克(Dean Rusk)对中立主义不仅流露出类似前任的那种反感,而且质疑拔高印度战略地位的必要性。中情局高度倚重巴情报收集价值,对进一步向印度提供空军装备持保留态度。主张既有南亚政策的官员并不准备轻易放弃原有立场。

  为对冲政府内外的对印反感和负面看法,肯尼迪意识到美英在提升对印军机援助问题上密切合作的好处:其一,可以让英国部分承担加快印度空军装备更新换代所需资金;其二,有助于转移巴基斯坦和美国国会的抵制。鉴于美英都希望阻止印度靠近苏联,加之肯尼迪“中国威胁”的推定,更坚定了他联合英国拉拢印度的决心。他宣称不会把中立主义或不结盟置于天生与美敌对的层面,希望通过展现对印善意,辅以经济和军事援助,来弥补西方在印影响力的不足;如果美英足够老练,付出耐心与金钱,就足以赢得印度对西方政策的认同和支持。很快,阻滞印苏米格—21交易就成为检验这一想法的试金石。

  二、美英对印“空中保护伞”的提速——阻滞印苏米格—21交易

  1962年5月,印度购买苏联米格—21战机,最终自主生产的计划曝光。按照印度官员的说法:“得到美国帮助,巴空军装备再次领先,来自北方的挑战也达到难以预料的程度,我们必须考虑所有增强空防能力的选项。”印度政府的决定无疑招致美英尖锐批评,两国决策者亟待拿出难题化解之道,建构对印“空中保护伞”的想法明显提速。

  肯尼迪和麦克米伦反对印苏拟议中的军机采购,一则害怕它引发印巴军备竞赛,因为后者已拥有代表美国最先进技术的F—104战机;二则担心苏联借此强化对印渗透,并设法获取西方空军装备秘密。尼赫鲁对美英的指责颇为不满,称任何外国政府无权反对印度的自主选择。然而,有印度官员向西方透露:许多印度高官都不支持尼赫鲁、国防部长梅农(V. K. Krishna Menon)购买米格—21的倾向,担心此举冲击印度与西方的关系,将竭力推迟或取消这一交易。印度总统拉达克里希南(Sarvepalli Radhakrishnan)6月22日告诉英方,自己没有预见到美英的反对如此强烈,他保证会敦促尼赫鲁重新考虑此项军购动议,同时暗示尼赫鲁不排除能够接受的替代方案,前提是不至于让印度政府丢面子。

  英国英联邦关系大臣桑德斯(Duncan Sandys)分析,西方不大可能阻止印度购买米格—21。首先,尼赫鲁深受梅农等亲苏派影响,亲西方的印度官员无力回天。其次,苏联提供贷款和培训,答应将来在印制造的目标对印极具吸引力。再次,美英反对米格—21交易已广为人知,印度如突然转向美英获取军机,将被外界解读为倒向西方,危及它将来从任何渠道获取军备的自由。英国决策者私下认为,纯粹从军事角度看,印度购买少量米格—21并不意味着世界末日的到来。当然从政治角度讲,他们特别担心为惩罚尼赫鲁,美国国会将削减对印第三个五年计划的援助,印度由此会对西方绝望,从而呼吁苏联除军援以外的财政支持,最终进一步削弱英国在南亚的地位。这才是让英国感到害怕的恶性循环前景。

  美国驻印大使加尔布雷斯(John K. Galbraith)估计,印度继续寻求苏联空军装备,将致使美国国会大幅削减对印援助,美印关系改善将因此戛然而止并可能发生逆转。他的担忧很快应验,美国参议院投票削减25%对印经援。然而,美国驻苏使馆观察,印苏米格—21交易不至于让印度在整体防务上依赖苏联,却会严重影响两国与中国的关系。国安会负责南亚事务的官员科默(Robert W. Komer)也觉得,苏联这次对印空防援助的象征意义远大于实际作用,将鼓励尼赫鲁更加公开反华,反而有利于美国对华遏制战略。作为决策者的肯尼迪却并不作如是观,他担心印苏日益频繁的战机交易会彻底触怒掌握钱袋子的众议院,给美印关系带来更大冲击。为此,他准备借对印小麦援助向尼赫鲁施压。至于后者是否知难而退,他心里其实也没底。

  尼赫鲁不打算轻易屈服于美英压力。着眼现实,西方必须拿出替代米格—21的方案,理论上不外乎在美国F—104、法国幻影III、英国闪电II机型中三选一。印度当然乐意接受F—104,但肯尼迪明确排除了这一选项。其一,巴基斯坦坚决反对,重巴轻印的美国议员及官员抵制;其二,它过于昂贵且在技术上难与印度现有装备兼容;其三,根本不具备让尼赫鲁低价购买F—104的条件。巴方称美国对印出售F—104将无异于背叛盟友,势必危及两国合作。由于美国此前未能阻止印度空军介入克什米尔争端,美巴关系处于明显紧张状态。肯尼迪不愿进一步疏远巴总统阿尤布汗(Mohammad Ayub Khan),不愿冒刺激巴方从中央条约组织和东南亚条约组织中撤出,迫使美国关闭在巴关键空军基地、情报站的风险。

  法国断然拒绝以卢比支付幻影战机,称卢比很难兑换成硬通货,只能购买印度商品,法国对此毫无兴趣。能否阻滞印苏米格—21交易,就只剩下英国对印出售最先进的闪电II战机一条路。整个1962年夏天,美国不遗余力地就此游说英国。麦克米伦认为这归根到底是一个“政治而非军事”问题。媒体的广泛介入使得尼赫鲁“必须公开提出最强有力的理由,说明为何舍米格—21而取闪电II更符合印度利益。否则,世人会解读为他屈服于美英压力”。他分析尼赫鲁并不容易做到这一点。麦克米伦同样害怕售印闪电II引发其他英联邦成员竞相效尤的“可怕先例”,英国根本无力应对。当然,他也深知印苏此项交易危及英国广泛的国际政治和经济利益。英印紧密的空军合作纽带是英国维持在亚洲所剩无几的影响力,保持世界大国身份的重要基础,也为英国带来可观收入。他必须仔细权衡各方面利弊,现阶段拒绝肯尼迪如此关注的计划,将对英美关系和自身利益造成何种损害。1962年6月初,英国政府多轮激辩后同意考虑以“特别优惠条件”对印出售闪电II。前提是美国承担交易的经济成本和政治风险,即为使这种替代方案对印具有吸引力,由美方弥补“战机真实的最低价与人为优惠价之间的差额”。每架闪电II仅材料成本就达45万英镑,而据估计,米格—21的对印售价为30万英镑,何况当时没人准确知晓其真正价格;这意味着尼赫鲁无需牺牲不结盟,苏联就能给予他更多议价空间。在麦克米伦看来,闪电II的替代前景并不乐观。

  英国驻巴高级专员詹姆斯(Morrice James)警告,不管英国还是美国对印提供超音速战机,巴基斯坦的反应都将失去理性,加大阿尤布汗“对西方盟友做出强烈回应”的可能性。为转移和化解来自巴方的不满,麦克米伦还要求美国公开为英国售印闪电II政治背书。桑德斯7月份访问次大陆时切身感受到,巴举国上下坚决反对西方对印出售先进战机,抨击英国政府正策划一场险恶的阴谋,极大危及一个忠诚盟友的安全。阿尤布汗甚至直言不讳地告诉桑德斯:“巴飞行员不愿被苏联飞机击落,更不希望被英国飞机打下来。”

  美英的游说仅仅让印度暂时推迟购买米格—21。综合考虑尼赫鲁态度松动、美方压力等因素,麦克米伦表示可以做出牺牲,当闪电II战机1964年量产后,用卢比交易将一半产量卖给印度,以免落下美英并非真心援助的口舌。英国将每架闪电II对印最低售价定为60万英镑,即使美国付一半,印度支付另一半,也将高达1200万卢比,这对印度财政仍构成很大负担。另一个选择是升级印度1957年上马的HF—24“暴风之神”战机设计,安装更大推力的英国俄奥普斯发动机。它因设计复杂,制造昂贵,英国已关闭生产线。为重启生产,肯尼迪愿意支付印度军机升级费用300万美元中的75%。然而,尼赫鲁不接受这种退而求其次的方案,也拒绝付半价获取闪电II,称世人会据此认为印度接受西方军援,放弃不结盟。印度外汇短缺的确使尼赫鲁无力承担西方战机哪怕最低的市场价,然而,不同于美英商业性国防生产,赫鲁晓夫不惜以不可兑换的卢比低价对印销售米格—21,又在名义上保全印度外交传统。相对于技术更为复杂的西方战机,米格—21的设计和操作相对简单,同时具备与巴基斯坦F—104抗衡的性能。况且,苏联还承诺印度最终在本土生产此款飞机。不管从哪方面看,米格—21都对尼赫鲁最具吸引力。

  桑德斯反思后指出,英国即便不能流产印苏军机交易,也应借机及时警告尼赫鲁别玩“鹬蚌相争”游戏。“我们减少对印经济、军事支持,当然会不可避免地损及自身。然而,我们真不能让印度永远把我们的善意视为理所当然,印度一直在以我们的利益为代价勾搭苏联。”英国驻印高级专员布斯(Paul G. Booth)等人认为:“将西方援助作为政治武器与米格战机挂钩,既生硬又危险,最终势必激怒印度,适得其反。”英国财政部、贸易委员会也有同感:“英国在印贸易和投资远大于其它地方,如果印度由于英国反制而陷入危机,将对英国在印利益造成永久性的灾难后果,还将承受印度以牙还牙的报复。”不管出于何种原因,美英减少或暂停对印支持,都可能将尼赫鲁“反向彻底地推到苏联怀抱”。仅仅向美国暗示对印经援应与取消米格交易挂钩就会招来麻烦。“听到相关风声的尼赫鲁肯定将英国此举描述为可悲的险恶企图,以讹诈方式让美国与英国合作。”针对西方对印经援与印度购买米格—21确实存在关联的政治隐喻,肯尼迪非常敏感和焦虑,他指示加尔布雷斯口头警告尼赫鲁,必须意识到印苏空军合作的巨大消极影响,它已在美国国会引发强烈反印情绪。事与愿违,不满替代方案的尼赫鲁在议会发表讲话称:“有些国家居然对我们的军购说三道四,横加阻拦。尽管西方公开表示,我们可以在任何地方购买我们喜欢的东西,但冠冕堂皇的话语背后,即便他们否认在威胁我们,但却不体谅我们的现实困难,甚至试图借援助大做文章。这与威胁何异。”西方将1962年6月最后一周描述为印度政府愤怒、失望和政治反思的时期。

  围绕如何让印度“体面购买”闪电II,美英一系列激烈交锋仍未达成一致。7月24日,肯尼迪致信麦克米伦透露,他越来越担心国会难以向英国提供对印战机出售的财政补贴。麦克米伦绝不会在美国担负一半货款问题上让步,同时坚持要肯尼迪在政治上为英国公开背书。到7月底,既失望又恼怒的美国官员实际上已对阻滞印苏米格—21交易不抱幻想。“英国一再逼迫我们公开分担经济和政治责任,我们实在难以同时应对来自国会和巴基斯坦的压力。进一步疯狂反对印苏军机采购协议,只会让美印关系遭受不可逆转的冲击。”他们认为当务之急是恢复美国在印受损形象和地位。

  借美英对于安全问题和自身利益的看重,印度灵活周旋于两国之间,继续坚守不结盟并有权向两个集团购买战机的主张。随着1962年10月印度挑起中印边界战争,印度一方面寻求西方空防援助,另一方面也展现出更甚以往推进米格—21交易的动力。中印冲突及由此引发的中苏矛盾加深,触发了地区格局和全球冷战的变革,美英此前对于印度购买苏联战机的顾虑和担心应该说在一定程度上得到缓解。摆在肯尼迪和麦克米伦面前更为迫切的事情是,如何回应尼赫鲁遭受一系列战场失败后提出的全面空防协助请求。

  三、美英在对印“空中保护伞”问题上的龃龉——权重、主次之争

  美英将印度在中印边界战争中的失败视为难得的机遇。对肯尼迪而言,美国可以借军援改变印度政治发展动力,使其不结盟的钟摆偏向西方;对麦克米伦来说,英国可以通过军援弱化尼赫鲁对苏期望,维持印度最大空军装备供应商的地位。由于形势微妙,麦克米伦不赞成主动对印提出援助邀约,他担心尼赫鲁推断英国此举纯粹出于经济私利。为避免给外界留下“示好尼赫鲁是试图利用印度困境达到冷战目的”的印象,肯尼迪赞成应印方先请求再行动,美英虽在印度空防问题上战略趋同,但这并不能掩盖双方利益有别。

  为维持从苏联和美英两面取利的作法,同时免受放弃不结盟的指控,尼赫鲁最初对于向西方求援颇显逡巡犹豫。反之对于向苏方求援则毫不避讳。中印边界战争爆发后,苏联对印援助了16架米格—4直升机和9架安—12运输机。然而,印军一再溃败最终迫使他放低身段,正式寻求西方空防援助。美英乐见他迈出这一步,但也对其需求规模之大感到吃惊:美英派出12个全天候战机中队、两个B—47轰炸机中队,并在印度主要城市修建雷达设施。这无异于要西方实质介入中印冲突,高调构筑对印“空中保护伞”。美英官员不遗余力地劝阻他不要迷信空战会扭转颓势;对穿越中印边界茂密丛林的中国军队进行空中打击难有成效,反而可能导致西方在次大陆与中国打一场空战。加尔布雷斯反复向印度军政高层谏言:“印度最好不动声色地争取时间,切忌脱离实际的空中力量迅速制胜奢望。”在中印冲突最激烈之时,惊慌失措的尼赫鲁没有听取他的建议,而是呼吁美英尽快派战机攻击中国阵地。作为回应,美国对印紧急提供了12架C—130运输机和若干C—119运输机配件。这既超越苏联装备,提升尼赫鲁向中印边界调兵的能力,又在强化其反华意志的同时,尽力避免中美直接冲突。

  尽管中印边界战争以中国1962年11月20日单方面停火而结束,美英却并不准备放弃借印度困境向其索取自己想要的东西。两国更看重尼赫鲁对两个冷战阵营情感态度的真正偏转,而非其口惠而实不至的公开表态。美英无法彻底摧毁印度的中立主义,但确实想以空中保护诱导其仍依赖于西方装备,远离苏联轨道。11月21日,印度经济和国防协调局局长克里希纳马查里(T. T. Krishnamachari)告诉布斯:印度不想成为另一个“韩国”,以邀请外国军队常驻来自保;然而,中国停火并不意味着一劳永逸的和平,印度的最终目标是以空军现代化为核心重整军备;印度空防实力提升前,仍需美英某种形式的临时空中支持,以保护北部城市免受中国轰炸的威胁。

  虽然不再寻求美英战机参战,尼赫鲁却转而提出先进战机倍增方案,并对现役机群进行现代化升级。英国认为他扩充改造空军的雄心除了激化印巴矛盾,也超出印度技术和经济能力范畴。中印冲突后,本就步履维艰的印度经济年预期增长率从5%下调至2.3%。尼赫鲁强调军事开支注定加剧经济下行压力和各种内部矛盾,加之与中巴同时交恶,“如果试图不分轻重缓急地扩张空军,他势必背上沉重的负担”。通过合理配置,印度足以拥有一支非常有效的空中力量。英国虽不认同尼赫鲁的空军现代化计划,也分析中国不会对印轰炸,仍旧保证“如接到印方请求,西方可以考虑对印实施空防援助”。但是,英国强调美英飞行员赴印存在沟通协调障碍,可能误解印度军方的意图,况且印度飞行员战斗素养差,西方因此很难避免陷入与中国的战争。桑德斯认为应游说印度购买英国“警犬”或“雷鸟”地对空导弹,这既能为印度提供切实对空防御,也能给英国带来订单;最关键的是能够化解英国空军与中国正面交锋的风险。可见,英国倾向于以绝对保险且有利于自身利益的方式参与对印空中保护,不希望对印战机出售和派遣飞行员,把更大和更主要的责任留给美国。

  12月初,印度告诉美英不用安排大量空军人员和装备赴印,但务必提供防空袭切实保障。加尔布雷斯形象地称之为秘而不宣的对印“空中保护伞”,认为这有利于弱化印度野心勃勃的空军扩张计划,规避美国对印巴政策的结构性困境,降低印度对米格—21的渴望,同时减少西方承担不必要的军事风险。而存在的问题是,美英两国如何分工。由于美国在东南亚、柏林等地存在更紧迫的军事承诺,腊斯克和国防部长麦克纳马拉(Robert S. McNamara)力主英联邦唱主角,美国则扮演追随者角色,对印空防支持限制在提供雷达、“响尾蛇”空对空导弹和技术援助。着眼更广泛的政治背景,这种作法在美国国会和巴基斯坦引发的争议相对较少;此外,若美国挑头必将引发中国的巨大反弹,苏联也暗示美国对印明确的军事承诺,可能迫使苏联履行对华安全义务,而英国出面则几乎不会对中苏关系产生什么修复性影响。因此,肯尼迪政府寻求麦克米伦坚定承诺,率先向印度提供各种空防协助。不难发现,在对印“空中保护伞”问题上,美国坚持英联邦的领导地位。

  桑德斯认为如果美国不承诺捍卫英国在亚洲其它地区,尤其是香港的利益,那英国在对印“空中保护伞”计划中越是冲在前面,“就越有可能迫使中国对英展开报复;同样,英国此举势必激怒巴基斯坦并向尼赫鲁传递错误信号,致使印巴对抗升级,而这恰好是西方努力避免的结果”。权衡再三,麦克米伦12月13日告诉肯尼迪,在不介入中印冲突的前提下,英国才参与西方对印联合空防计划;英国可以定期派遣英联邦空军前往印度,但美国实质性介入方为问题解决的关键。对于是否向印度提供“空中保护伞”,麦克米伦既不全盘否定,又明确暗示美国而非英联邦应发挥主导作用。

  肯尼迪在1962年底美英拿骚峰会上表示,哪怕只是英联邦和美国战机定期或不定期赴印,象征性地与印军联演都不失为合理选择方案,其功效有三:对华传递遏制威慑信息,这比对印大量出售西方先进战机,实现印度空军现代化更节省资金;不公开触及印度不结盟政策,拉近尼赫鲁与西方的距离;一定程度上缓解巴基斯坦的焦虑和不满。英国要求明确区分中印紧急情况下的对印军援与平常空防协助,务必要让尼赫鲁意识到,美英的“空中保护伞”绝非为其主动与中国开战“无限背书”。作为新形势下对印军援的第一步,肯尼迪和麦克米伦同意派遣一个高规格的美国和英联邦联合军事代表团实地评估印度空防需求。英联邦的两个大国澳大利亚和加拿大不愿派遣空军赴印,直到麦克米伦向两国总理施压并作出个人保证,“澳加的参与并不意味着对印承诺”,他们才勉强同意协助印度空防的建议。

  对于美英正与印度磋商“空中保护伞”事宜,印度民众兴奋之余也疑虑重重:它将如何影响印度中立主义,是否预示着印美结盟?印度该如何应对苏联的反对?它一时间成为印度国内各派争论的焦点。有鉴于此,尼赫鲁特地发表一系列含混声明,否认印度政府曾考虑西方在印度上空设置保护伞。加尔布雷斯不无揶揄意味地称:尽管尼赫鲁明确希望西方务必以适当方式保卫印度,但印度社会似乎仍想对此遮遮掩掩。这说明围绕美英对印“空中保护伞”,印度社会和官方存在一定的温度差,背后折射出他们对美苏的矛盾心态。

  1963年3月初,美国和英联邦联合军事代表团赴印考察后建议:近期内,美英应加强印度的雷达和地面控制系统建设,提供空对空导弹;着眼长远,美英则应定期与印度空军在印联合演训;制定应急计划,紧急情况时向印度部署西方战机。围绕对印空防援助,尤其是派遣战机的必要性,派到什么程度才不至于引发中美对抗升级,美国决策圈激辩后仍难以达成一致。肯尼迪坚信对印“空中保护伞”的绝对必要性:“这不会让我们花费太多。更何况,我们眼下别无其它选择。我们希望中国知道美国一定会这么做,以避免我们最终不得不面临最糟糕的选项。说到底,这比我们到头来必须在印度采取重大军事行动,对印做出重大军事承诺廉价得多。”他决定以代表团的建议为基础,逐步强化印度空防能力。

  与肯尼迪相比,英国官员对代表团的建议顾虑严重,他们觉得美中疏远和敌对,似乎刺激着美国决策者特定情况下可以接受西方与中国爆发战争的前景。麦克米伦重视中英贸易,还要考虑香港安全,他渴望与中国保持正常交往。1963年初,英国邀请中国外贸部官员访英其实就向美国传递出对印、对华政策的矛盾心态。“我们之所以这么做,那是因为我们与中国的贸易非常重要,我们迫切需要出口渠道。即便我们想帮助印度,但我们很难向议会和公众证明对华强硬的合理性。”麦克米伦认为,由于英国在亚洲广泛的政治、经济利益,自己实在无法主导印度空防体系建设;尼赫鲁如果能效仿巴基斯坦,加入西方支持的集体安全架构,印度的安全将会得到更好的确保。鉴于代表团的建议未能明晰美英在“空中保护伞”中的角色扮演和主次责任,反复权衡利弊后,英国政府4月底作出了拒绝表态。

  四、美英在对印“空中保护伞”问题上的妥协——共同但有区别的责任

  肯尼迪视印度为亚洲“关键国家”,美印发展成默契的军事伙伴顺理成章;然而,麦克米伦担心对印“空中保护伞”类似开放式承诺,暗含维护印度主权与安全的责任,巴基斯坦也会寻求相同待遇。这势必耗尽英国“极其有限”的军事资源,并被一步步拽入地区矛盾的深渊。正如英联邦关系副大臣皮卡德(Cyril Pickard)所言:“美国对外空军装备援助已是一项很成熟的事务,它有这方面的能力与热情;英国即便有心可却无力跻身其中。”

  其实,英国决策者有所不知的是,对于与印度建立“有实无名”的准同盟关系,肯尼迪政府内部也有诸多保留意见。为应对所谓中国“威胁”,印度呼吁美国通过一项为期五年的16亿美元军援计划。胃口远超其合理的空防需求,无异于漫天要价。加尔布雷斯认为五年期的5亿美元军援足以满足印度安全所需。麦克纳马拉则基于其惯常的成本核算思路估计,为期三年的3亿美元军援足够支撑印度国防;无论在经济上还是人力上,印度的主张对美国和英联邦都不靠谱,也完全背离印度现实。在印巴关系因克什米尔问题持续紧张之际,美国国会反对出资武装印度,声称除非美巴解除军事同盟,否则美国难以帮助印度,更不用说对印长期空中保护。1963年4月,国务院南亚事务办公室主任卡梅伦(Turner Cameron)分析,在当年余下的时间里,政府为对印空军装备重大援助项目寻求国会支持并不明智。

  尽管面临国内阻力,肯尼迪仍决意推进对印“空中保护伞”,当然援助水平更接近麦克纳马拉的测算,而非尼赫鲁的要价。肯尼迪始终认为稳定、民主的印度对亚洲实现有利于西方的力量平衡至关重要;如果西方拒绝支持,尼赫鲁就会重启米格—21交易,甚至考虑弥合与中国的分歧。他推断未来三年内,每年拿出1亿美元提升印度空防不会给美国带来太大压力。正因为如此,当英国反对美国和英联邦联合军事代表团的建议时,肯尼迪失望至极。1963年5月9日,他在高层会议上说到:“英国人不接受我们的基本观点,即次大陆正在发生一场深刻变革,这就是问题的症结所在。作为阻止未来印苏接近以及中国动武的机制,强化印度空防的重要性不容置疑。我们不能允许印苏走到一起和中国打败印度,否则,我们还不如撤离韩国和南越。那我们怎么做才能最大限度减少阻力并达到预期目标呢?至少必须克服来自国会和巴方的压力。无论如何,我们需要争取英国同美国一起干。”

  腊斯克认为英联邦主导对印“空中保护伞”是首选,最低限度也要参与。唯有如此,美国才能规避风险,获取最大政治收益。这有助于削弱美国国内围绕在印承担新义务的保留意见,并防止美国海外军援过度扩张。他认为推进西方共同事业过程中,高举除美国以外的其它国家旗帜仍然至关重要。考虑到美国对印单边空中保护所固有的政治复杂性,肯尼迪决定再进一步向麦克米伦施压,要其重新考虑对印空防协助的立场。5月10日,他还指示腊斯克和麦克纳马拉,若英国不承诺为印度空防作出联合安排,美国采取单方面行动的最好方式。这说明万不得已情况下,他准备在对印“空中保护伞”问题上与麦克米伦决裂。

  面对美国的重压,桑德斯、皮卡德、布斯等英国官员表示,尽管英国“极度渴望”与美国协调对印军援,然而对于“空中保护伞”,“英国希望美国放慢脚步”。言外之意,如若大部分对印空防援助可以改头换面,作为现有经济援助计划的延伸,麦克米伦也只能有限扩大对印现有军事承诺。但要想英国公开挑头,抑或承担其它方面的责任,都存在难以逾越的障碍。这进一步强化了美方对于英国在对印军援程度上保守意见的认识。加尔布雷斯的汇报也证实,“英国人在印度的追求不同于美国,他们的目标更有限,对于美国来说代价高昂且有可能损失惨重的方案,他们不愿真心参与,分担风险”。

  眼见下属的游说未能奏效,肯尼迪亲自致信麦克米伦。他这次回避了英联邦主导的话题,但继续呼吁英国重新考虑与印度进行联合空防演练的建议,称自己不想冒险让印度疏远苏联、遏制中国的想法消退。后者则以长者的口吻告诫称:“对比1914年一战爆发前夕与印度当下的局势,我不禁惊诧于两者何其相似。英法一战前签订军事防御协定,英国据此感到自己是被迫卷入欧陆大规模冲突。不管何种形式的对印‘空中保护伞’,可能都会让美英身处一战前英国的境地,不再拥有选择自由。”肯尼迪引用丘吉尔(Winston Churchill)的话反驳道,如果英国当年对法承诺不那么模棱两可,那1914年其实有更大的几率避免战争。他提醒麦克米伦:“我一向把构筑对印‘空中保护伞’看作美英共同的事业。如果你觉得不可能在拿骚峰会基础上继续往前走,我也要单独将联合调查团的建议付诸实施。”

  肯尼迪最后通牒式的回复让麦克米伦陷入决策困境。他担心完全置身事外,将不仅恶化跨大西洋特殊伙伴的互信,而且还会严重损害英印关系,危及英国在印利益。霍姆、桑德斯和国防部长桑尼克罗夫特(Peter Thorneycroft)也有类似担忧。他们指出,鉴于肯尼迪决心向印度提供空军装备援助,从长远看,英国若即若离的参与总强于作壁上观。1963年5月28日,麦克米伦政府最终决定:英国可以同意美英共同向印度提供“空中保护伞”,但只有在中国采取军事行动的前提下,美英才应大规模对印军事支持,否则,援助将维持在中印边界战争前的水平;同时,英国保持对援助必要性的独立判断。

  美英围绕责任、角色争论不休之际,印度寻求两国空中保护的热情却显著降低。印度高层改变立场固然有对美英拖沓敷衍的不满,也在于他们惧怕外界认为保护伞是印度与西方重要的军事纽带,印度放弃了传统的不结盟政策。腊斯克1963年中期访印后指出:“尼赫鲁等人已从战争失败之初的惊慌失措中缓过神来,对于任何暗含与西方形成事实盟友关系的计划或行动,他们重新表现出固有的敏感性。”美国分析印度对西方重趋冷淡的背后还有苏联身影。1963年2月,赫鲁晓夫就向印度交付了印苏去年19架米格—21协议中的4架,并确认将按计划推进余下交易,同时以优惠价格对印出售地空导弹,尼赫鲁当然会以此作为加强印度空防的替代方式,况且这更符合他不结盟的一贯政策。为阻止印苏再次接近,肯尼迪单方面加快了援印步伐,向印度出借运输机,提供道路修建设备,资助其建立生产轻型武器的兵工厂,帮助训练印度军官。英国虚与委蛇的策略显然已难以为继。

  英国自1947年以来近乎垄断了印度空军装备供应和飞行训练,如果眼下不在“空中保护伞”问题上迅速采取行动,美国就将“名正言顺”地将印度空军服务于其全球冷战战略和自身经贸利益。鉴于经济窘境,英国财政部反对在印度投入过多,认为同美国展开援印比赛完全不切实际。麦克米伦私下坚信美国加速扩张在印军事影响力绝不是英国的福音,他决定在美英拿骚峰会自己承诺的6千万美元基础上增加拨款。为提高印度空防水平,英国后来向印度追加近2千万美元用于购买导弹。此外,他承诺将对印度第三个五年经济计划增加援助2千4百万美元,总额达到8千4百万美元。科默不无自得地表示,麦克米伦对印军援态度转暖是英国政策的重大变化,如果没有美国持续施压,这永远不会发生。

  1963年6月底,美英在麦克米伦的乡间别墅白桦庄园举行峰会,双方最终在对印“空中保护伞”问题上达成妥协。麦克米伦确认,如果中国对印采取军事行动,美英在与印度磋商一致的前提下,英国空军可以参与在印联合巡逻。两国7月9日正式建议印方,当年晚些时候在印举行美国—英联邦—印度联合空防训练。尼赫鲁接受该提议的同时,特地告知仍怀疑美英用意的印度民众,这仅为“演习性质”的安排,美英将据此协助印度空军做好应对来自北方“威胁”的准备,印度将对包括空防在内的所有防务负责。三方首轮联合军演11月开始,1个英军“标枪”战机中队、2个美军“佩刀”战机中队、2架澳大利亚“堪培拉”轰炸机(模拟中国飞机目标)飞赴印度,在新德里和加尔各答与印度空军协同演练。西方军事人员撤离时,美国将两个移动雷达站留给了印方。

  随着中印边界局势趋缓,印度社会对所谓的中国“威胁”认知日趋减弱,印度民众对外国军机赴印,哪怕仅短期驻留的反对声日益高涨,加之尼赫鲁确认苏联提供米格—21的可靠性,三重因素的叠加为他弱化美英空防援助的重要性,淡化对印“空中保护伞”提供了足够动力和现实可能。美英印12月磋商“空中保护伞”后续行动时,他态度坚定地向国内保证,不存在外国部队、舰机参与印度国防的说法。为探明印度政府的真实立场,美国参联会主席泰勒(Maxwell Taylor)年底专程访印,征求尼赫鲁对继续三方空防演练及装备援助的态度。后者则以不置可否的方式,取消了原定1964年4月的第二轮演习,也不再提及西方提供军机一事。由此看来,美英对印“空中保护伞”艰难的出台过程恰好预示着,只要三国中的任何一方立场发生改变,它就必然无法维持下去。可谓既难产,又短命。

  结 语

  从前奏到正式推出,美国联合英国推出对印“空中保护伞”有三个明显的时间节点。美国1957年出台的国安会第5701号文件称:尽管印度经常站到西方政策的对立面,然而苏联正尝试以积极的外交、军事手段向次大陆渗透;着眼长远,西方出手巩固印度政权的非共产主义性质,不仅能强化印度民主倾向,而且也符合西方整体利益。这标志着美国开始把军机援助纳入对印政策考量。美国1959年通过的国安会第5909号文件则更加明确地指出:苏联已将印度确定为在亚洲的主要政策目标,借军机销售影响和控制印度,引导印度朝符合苏联战略的方向发展。为此,艾森豪威尔卸任前授权对印转让二手军用运输机加以应对。肯尼迪上台后推出未来10年对印军事援助蓝图,强调经济和军事手段并重,力求遏制共产主义在印影响,吸引其远离苏联轨道。与前任的对印空防援助相比,肯尼迪的一个显著区别在于更突出了美英合作的重要性。

  肯尼迪政府时期,为构筑并维护西方在次大陆的战略支配地位,美英同印度决策者始终处于“诱其靠拢”与“抗拒选边”的状态,印度与美英两国的关系,以及美英伙伴关系均因此承受着不小的压力。围绕阻滞印苏趋向常态化的军机交易,防止印度不可逆地倒向苏联,美英对印空防援助的最佳手段等问题,美英印三国的各种政治力量展开了暗中较量与公开博弈,巴基斯坦也每每在事关自身利益的关键时刻发声。从美英对印“空中保护伞”的出台和实施整个过程看,各方的策略选择无不凸显驾驭与反驾驭的深层次战略分歧。其实,只要不是唯一选择,尼赫鲁发自内心地希望避免依赖美英,个中缘由非常简单,因为如果外界认定美英对印提供了事实上的空中保护,那他的“自尊心”“自豪感”将极大受损。最终,美英非但没有像预期那样拉近印度与西方的距离,更加依赖西方空军装备,到头来反而懊恼地发现,在提供“空中保护伞”时或明或暗附加政治条件,强推印度与巴基斯坦和解的作法,却从反面促使尼赫鲁更加靠近苏联。“美英的威胁使我们更难拒绝米格—21的提议,否则会被视为屈服于西方压力,放弃不结盟的传统政策。”印度淡化西方色彩的空防,乃至整体国家安全保障模式的趋势进一步加强。

  冷战早期的大部分时间里,美英南亚政策的终极目标虽然一致,可两国在最佳反共策略的方式选择上却存在明显分歧,这势必造成共同目标先天缺乏牢固和稳定的政策基础。肯尼迪任内多次向英国施压,要后者全力配合自己开拓冷战外交的“新边疆”,向自己寄予厚望的对印“空中保护伞”投入更多资源,注入更大活力,在美国不便直接出面时发挥主导作用。美英国力的巨大差异以及不同的国家利益考量,都必然使麦克米伦不愿抑或无法全面满足美国的要求。肯尼迪政府时期,美英对印“空中保护伞”的前奏、提速和最终出台,适逢印度渴望购买米格—21、中印边界战争、印巴敌对加剧等一系列打破次大陆旧有政治平衡的事件同步发生,域内外多重复杂因素注定了它难产的特性。至于它昙花一现的表现,充分折射出美英落实对印共同但有区别责任绝非易事,谁主谁次、谁先谁后、谁重谁轻的争论,恰好预示着两国在南亚过去那种默契伙伴关系,以及两国与印巴交往的旧有政策基础逐渐趋向瓦解。美英苏在次大陆新形式的介入和博弈,标志着南亚地缘政治就此拉开新一轮格局转换的序幕,地区战略态势呈现出日益复杂化的发展方向。

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